社会救助法亟须破冰

对于在低保政策实施和低保管理服务工作中，存在着少量的“关系保”、“人情保”、“错保”和“骗保”现象。浙江省民政厅起草《浙江省社会救助条例(草案送审稿)》(以下简称《条例》)向社会公开征求意见。《条例》拟规定，对于骗取社会救助的行为，社会救助管理部门将依法停止社会救助，责令当事人退回骗取或非法享受的救助款物，并对相关当事人处以非法所得1倍以上5倍以下的罚款。

依照《条例》，不能用虚报、隐瞒、伪造等手段来骗取社会救助款物和服务；一旦救助对象的家庭收入和财产状况获得改善，必须按规定报告社会救助管理部门，不能再非法获取社会救助待遇，否则将受到上述惩罚机制规范。

为防止骗取社会救助的行为，《条例》对事先的审核程序拟进行严格的并具有可操作性的规定。县级以上人民政府的民政部门要设立专门机构，负责本行政区域内申请救助公民及其家庭的收入和财产状况核查工作，相关部门在各自职责范围内予以配合。核查的信息包括工商营业执照登记、家庭成员纳税、家庭成员拥有机动车辆情况、缴纳住房公积金情况、家庭成员的银行存款、有价证券、期货等金融性资产方面的信息。

值得注意的是，《条例》还首次突破救助的户籍限制，拟规定，社会救助的对象不仅包括具有浙江省户籍的居民，还包括有一定资质的拥有《浙江省居住证》的公民。所谓“一定资质”，具体标准由设区的市或县(市)人民政府来确定。

据悉，在此规定之前，浙江一些地方就已经有了对外来人口实行社会救助的立法实践。如之前出台的《杭州外来务工人员特殊困难救助试行办法》、《岱山县城乡居民临时救助实施办法(试行)》等地方帮扶文件，就已经将外来人口纳入了当地社会救助范围。

目前，国家层面的救助条例尚未出台。除了浙江的救助立法外，深圳也已启动相关立法。2011年，深圳市民政局组织起草了《深圳经济特区社会救助条例》，并于当年年底公开征求社会意见。去年，深圳市法制办在官网上公布了二次修订稿，目前仍处于公开征求意见阶段。

各界呼吁社会救助法尽快出台

正如李立国所说，在社会救助的过程中因为缺少了法律的约束，一些有悖于公平公正的事件时有发生。不仅损害了困难群体的利益，更伤害到政府的公信力。“对社会救助进行立法太重要了!因为我国社会救助相关制度已经建立起来，这就好比大厦的四梁八柱都有了，单单缺一个房顶，就是法律。”民政部社会救助司司长王治坤在接受媒体采访时认为，我国的社会救助在城市低保和农村五保方面是条例，其他都是政策。只有政策，强制力不够，执行当中差别比较大。如果社会救助法能够出台，不仅可以把各项制度之间的作用和职能，中央与地方、部门与部门之间的职责等理清，而且全国人大常委会可以定期开展执法检查，对资金落实、基层工作能力建设等进行有效监督。

“这部法律迟迟不能出台，不仅无法保证社会救助制度规范、良性运行，而且也会影响到整个社会保障制度的法制化和整个国家的法制建设。正因为如此，第十届、十一届全国人大常委会均将其纳入立法计划，我所在的全国人大内务司法委员会还多次组织立法调研与研讨。”全国人大常委会委员郑功成说，在2012年10月下旬召开的全国人大常委会会议，内司委在回应有关社会救助法的代表议案时，继续强调要尽快加快立法步伐，要求由国务院尽快提交全国人大常委会进行审议。

立法“难产”并非财政压力大

“近十年来，我一直呼吁加快社会保障领域的立法步伐，因为这一制度的根本目的在于为全体人民提供稳定的安全预期。如果没有相应的法律规范，这种解除后顾之忧的制度安排就始终具有不确定性，其功能作用就会大打折扣，进而不仅不会减少乃至消除人们的不安，反而会导致无端的焦虑情绪。”郑功成说，他在调研中发现，由于立法的滞后，这一制度虽然成就巨大，但实践中的诸多问题急切需要通过立法才能解决。例如，救助机构为了杜绝不符合条件者申请救助，在无法准确把握申请者的财产与收入情形下，往往采取各种各样的“土政策”，比如有损受助者人格尊严的张榜公示和依靠群众举报。特别是张榜公示，等于给低收入家庭打上了贫穷烙印，这就是无法可依条件下的无奈之举。此外，由于缺乏法律的严格规范，那些不符合条件的受助者也未受到应有的惩罚。据2012年的一项调查，有的地方大约有10%甚至20%的低保户不符合申请低保的资格条件，这在国外及香港特别行政区，都是以诈骗公共财产罪论处的，在我国往往不了了之。

因此有分析人士认为，尽管社会救助法一旦出台会对骗保等行为起到威慑作用，但迟迟未出台的原因更可能是国家财政能力承受不了，而且与社会保险法有内容上的冲突。

“这都不是原因。”作为研究社会救助方面的专家，郑功成否定了这样的分析。他认为，首先，我国受助人口约占总人口的6%到8%，并不存在国家财力不堪承受的问题，更何况救助困难群体与不幸者是任何国家的政府都无法推卸的责任。其次，它也与社会保险法不冲突，因为社会保险制度建立在劳资分担责任、政府担保的基础之上，它以缴费参加为享受待遇的条件，而社会救助强调的是政府应当救助困难群体或低收入与不幸者。

据了解，为了推动社会救助立法的进程，全国人大常委会已经将社会救助法列入立法工作计划。目前，有关部门正在进一步研究有关社会救助的立法问题。

同时，根据社会救助工作实际需要和成熟程度，适时制定、修改社会救助法规和规章，加快健全社会救助法制体系。