机关事业单位养老金并轨改革：从“碎片化”到“大一统”

摘要：文章回顾了机关事业单位养老金双轨制的起源,对历史上两次避免出现“碎片化”趋势所做的努力进行了评估,在总结机关事业单位养老金两次改革未果的原因和国际比较的基础上,分析了中国机关事业单位养老金改革的动力、压力、推力和阻力,进而从经济发展、社会模式、文化传统与国民性3个方面阐述了中国养老金制度从“碎片化”走向“大一统”的深远意义。
最后,文章分析了养老金并轨改革后财政转移支付的压力和一些潜在的风险并提出相关政策建议。关键词：机关事业单位养老金社会保障改革名义账户制“碎片化”制度作者简介：郑秉文,中国社会科学院美国研究所所长、研究员2015年1月3日,在全面推进依法治国的开局之年和全面深化改革的关键时刻,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》正式发布。虽然目前机关事业单位养老保险改革的实施细则尚未出台,但该《决定》对机关事业单位养老金改革的制度描述跃然纸上,它与已经运行了20多年的城镇企业职工养老金制度几乎完全一致,这就印证了马凯副总理在“关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告”中提出的“一个统一和五个同步”基本改革思路①：统账结合、双方缴费、待遇计发、两层结构等；意味着未来机关和事业单位养老保险制度的模式,不管是停留在目前统账结合这个制度结构上,与现行企业职工制度共同维持不变,还是采取两步走的改革思路,即并轨后再按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的规定对统账结合制度进一步升级,机关和事业人员将与城镇职工基本养老保险制度采取同一个制度；宣告中国养老金制度消灭“碎片化”,向“大一统”迈出了关键的一步,公共部门在中国享有养老金特权的历史一去不复返。一、并轨改革与“碎片化”制度的历史嬗变(一)机关事业单位并轨改革的必然性与过去相比,养老保险制度改革取向至少需要面对3个新常态：一是中国经济正从高速增长转向中高速增长,财政收入下行压力加大。
2015年1月20日国家统计局公布2014年GDP增长率为7.4%,创24年来新低②。这对社会保障制度的财务约束和投入提出了新挑战。二是劳动力流动逐渐加快,养老金并轨是大势所趋。以农村劳动力向城镇转移并落户、农村和城镇劳动人口横向跨地区流动、公共和私人部门跨部门流动为主要特征的劳动力流动将成为新常态,这为全国建立统一社会保障制度、提高制度的便携性和适应人口流动性带来了新的机遇和挑战。三是人口老龄化不断加剧,赡养率提高将加重养老金收支平衡压力。劳动年龄人口比重持续下降和老年赡养率持续走高将成为新常态,养老保险制度的支付能力必将面对新考验：2013年基本养老保险费收入增长仅为13%,养老金支出增长却高达20%,而2012年的数据分别是18%和22%③,此前差距还要小一些。
(二)双轨制养老金的起源与发展1978年十一届三中全会决定改革开放,同年,国务院颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》,前者恢复了国有企业传统的“国家/企业保险”制度,它适用于全民所有制企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人；后者意味着建立了一整套完整的党政机关、群众团体、企业和事业单位干部的离休、退休和退职干部的安置体系,包括从退休收入的不同标准到资金来源等。这两个文件既标志着与改革开放政策相配套的退休制度的建立,同时也意味着中国城镇全民所有制企业退休制度的恢复,旨在迅速解决由于10年“文化大革命”期间没有正常退休制度而遗留的历史问题。1978年颁布的这两个文件可被视为机关事业和企业建立不同养老保险制度并一直实施至今的政策源头。
其实,1951年2月颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》和1955年12月颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》是分别建立城镇企业职工劳动保险制度和国家机关事业单位工作人员退休制度的制度雏形,尽管这两个制度分别只有15年和10年的历史,但却具有深远的影响,并成为1978年在改革开放之初迅速建立适应经济建设为中心的社会保险制度的唯一参照系和重要出发点。这个分立的养老保险制度在改革开放初期为把现代化建设和工作重心转移到经济建设上来发挥了不可替代的作用。随着国有企业改革的不断推进和深化,国有企业养老保险逐渐扩大到非国有经济,亟需建立一个与改革开放和市场经济体系相适应的现代社会保险体系。就养老保险而言,随着20世纪80年代地方试点的铺开和不断试错的过程,90年代初思路逐渐清晰。
1993年党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》,首次提出“建立多层次的社会保障体系”和“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度目标；1995年国务院发布的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》再次确定了“社会统筹与个人账户相结合”的实施方案,结合当时各地的不同情况,提出了两个实施方案供各省、自治区和直辖市选择；1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》最终将各地不同账户比例、缴费比例等统一起来,标志着城镇企业职工统账结合养老保险制度在中国正式建立。然而,由于政府机关的改革重心在横向上主要放在国务院机构改革和职能转变上,包括按政府综合管理职能合并政府部门,最大限度避免政府职能交叉、政出多门,以提高行政效率和降低行政成本；在纵向上主要集中在中央和地方的关系上,包括财权与事权的关系,财税体系重构等；事业单位的改革主要从体制机制入手转变政府职能和管理方式,不断调整和规范政事关系,完善事业单位分类改革等；所以党政机关和事业单位的社会保险制度和福利制度改革位居经济建设之后,基本养老保险制度在城镇逐渐形成了一个双元结构或称双轨制度：企业职工基本养老保险制度是实行统账结合、建立地方管理的基金池、待遇计发公式较为复杂、雇员与雇主双方共同缴费的现代保险制度,而机关和事业单位则始终以财政供养的传统退休制度为主。虽然20世纪90年代中期初建养老保险制度时,2090万机关事业单位人员参加了养老保险试点,实现了前端缴费改革,且大部分省、地、市甚至县级社会保险经办机构建立了机关事业单位养老保险管理部门,但由于其待遇计发方式没变,待遇水平没有改变,所以从待遇计发和融资属性看,机关事业单位仍基本处于1978年制度初建时的财政供养型传统退休制度状态。