存款保险从起点再出发

脆弱的信心崩溃了，存在银行里的钱也会有去无回。一个个营业部，挤满了情绪激动的人群。人们高声叫嚷着，取出存款，所有存款。这是1997年的海南，中国金融史上一场并不久远的噩梦。噩梦在此后数年间接二连三地降临。海南发展银行、威海市商业银行、郑州城市合作银行、汕头市商业银行等陆续发生大规模挤兑。

最终是国家出手。自1997年以来，在中国的11起重要的金融机构市场退出中，除广东国际信托投资公司外，其他机构的债务清偿都由国家兜底——人民银行被迫以再贷款名义提供资金。

然而，这种国家信用背书的制度，即“隐性全额存款保险”制度之下，代价惨痛，央行亦难堪重负：公开数据显示，自1998年至2003年以来，中国有三百多家金融机构关闭破产，兑付自然人的债务超过1700亿元。央行对这些即将关闭的金融机构被迫发放的信用贷款显然收回无望。

不过，如果建立存款保险制度，测算结果显示，可节约央行的再贷款资金五百多亿元。

全世界大部分国家都选择了这种制度。1933年，一场银行危机后，美国建起了世界上首个全国性存款保险机构，很快就被各国效仿。国际存款保险机构协会的统计显示，目前已有111个国家（地区）建立了存款保险制度，而金融稳定理事会的24个成员国（地区）中，绝大多数都已建立存款保险制度，缺席者是南非、沙特阿拉伯和中国。

存款保险，顾名思义，是为储户的存款提供的一种支付保障，银行缴纳一定额度的保费，为特定范围存款账户购买保险。一旦银行面临破产倒闭，将由存款保险机构向存款者支付部分或全部存款，这样能迅速、有效地处置问题银行，降低处置成本。

事实上，在中国，迟迟未能破冰的存款保险制度已酝酿近二十年之久。

“之所以迟迟未能推出，主要受阻于三方面争议。”中投公司副总经理谢平在《中国金融改革思路：2013-2020》一书中写道，其中之一即是，人民银行、银监会和财政部都想成为存款保险的主管部门，“这既有认识分歧，也有一定程度的‘部门权力之争’”。

而另两项争议，则是存款保险机构与银监会的监管功能、人民银行的金融稳定机制的协调与衔接问题。

回顾存款保险二十年来时路，堪称观察中国式决策的样本。数次加速，又数次搁置，背后折射的是颇为微妙的部门利益图谱，以及在此基础上所建立的、欠缺顶层设计的监管协调机制之困。

存款保险再提速

这是数年之后，相关部门负责人的再度密集公开表态。2013年两会上，央行行长周小川破例留任，因政府换届暂缓的存款保险制度改革得以“无缝衔接”。种种迹象表明，推出存款保险制度或将成为金融领域下一个具有实质性突破的改革。

2013年2月的中国人民银行工作会议，将存款保险制度视作“今年三项改革重点内容之一”。5月发布的《金融稳定报告》措辞亦十分急切，“当前建立存款保险制度的各方面条件已经具备，实施方案经过反复研究和论证，各方面已形成共识，可择机出台并组织实施”。

所谓的共识是指，推出存款保险制度是完善市场化的金融机构“退出机制”，也为下一步民营银行的设立做好准备。功能完善的存款保险制度如同一道防火墙——在事前防止银行遭受挤兑，并阻断风险向其他银行和实体经济传导。而这项制度，也将成为监管机构的审慎监管、央行“最后贷款人”之后金融安全网的最后一道防线。

当月，发改委发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，罕见地单独列出了存款保险改革的具体要求，并指明由人民银行、银监会、财政部等部门负责。

这是数年之后，相关部门负责人的再度密集公开表态。

央行上海总部副主任凌涛在2013年6月末的陆家嘴论坛新闻发布会上公开表示，人民银行会同各有关部门已基本达成共识，就存款保险制度的组建积极做好有关准备工作。

一周后，《中国日报》报道称，全国人大常委会委员、前央行副行长吴晓灵在上海参加中欧商学院活动时更直言，在历经多年讨论之后，中国可能在2013年底提出存款保险方案。

央行行长周小川也于2013年7月份发表署名文章称，将推进存款保险制度建设，为小型金融机构创造公平竞争环境。

一位曾参与央行存款保险内部论证会的人士告诉南方周末记者，央行2013年曾召开数次内部论证会，邀请与央行观点一致的专家学者参与讨论。

上述人士称，用以明确存款保险制度基本功能和组织模式的《存款保险条例》内部论证已经完成，现在需要争取全国人大和国务院法制办的支持。“人大这边是属于比较支持存款保险条例的，很看好这个。法制办那边态度还不是很明朗。”

另一位接近央行的消息人士则称，存款保险制度已“尘埃落定”，“流程已走完，年底前就会公布”。

方案浮出水面

数位接近央行人士证实，央行上报的方案是，将成立存款保险基金，由人民银行金融稳定局存款保险处托管。所有存款性机构将强制参保。每个银行账户的保险上限设置为50万元还是更多，还没有定论。

存款保险制度在此时再度加速，业内人士普遍认为原因有三。

一是，美国存款保险制度在这次金融危机中被证明是有效的。2008年，美国联邦存款保险公司连续出台多项临时性措施，缓解因流动性压力而可能导致的偿付危机。当年还先后救助、处置了超过22家大型金融机构，包括向花旗银行的不良资产池提供担保和处置华盛顿互惠银行。

“美国倒了上百家银行，没有一家出现挤提。如果没有存款保险制度，美国这次肯定不会这么消停。”国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁说。

二是，经过此前五年的信贷扩张，金融系统性、区域性风险集聚，而温州、鄂尔多斯等地民间借贷风险频发，并已经从民间向银行系统蔓延。

三是，利率市场化改革提速，加之“金十条”鼓励民营资本进入金融机构。而存款保险制度的建立，被视为放开民营资本准入、利率自由化的先决条件。未来银行产权多元化，规模也不一样。利率市场化后，会真的有银行破产。

而据数位接近央行人士证实，央行上报的方案是，“考虑到新设一个存款保险机构，行政成本比较高，过程也比较久”，将成立存款保险基金，由人民银行金融稳定局存款保险处托管。所有存款性机构将强制参保。

据一位接近方案设计的人士称，每个银行账户的保险上限设置为50万元还是更多还没有定论。若为50万元，则已覆盖约99.5%左右的账户。

上述人士还称，以中国政府推进存款保险制度的压力之大，存款保险基金很可能最终将承诺保障受保账户的本金安全。另外，存款保险基金来源是向商业银行收取的保费。可能的方案是，经过20年逐年积累，保费池子达到6000亿-7000亿元的水平，此后停止收取存款保险。

“基金规模太大将面临贬损，基金管理人可能不具备匹配的管理能力。基金规模太小，又不一定能够防范足够大的局部性金融风险。”上述人士称。

至于对商业银行实际利润的影响，上述人士认为，这取决于保费费率。他称很可能在5-10个基点之间。“总体上讲，应该是一个比较温和的费率。有20年的耐心把基金池子弄起来，费率应该是不高的。”

“如果一开始存款保险费率定得非常低，对商业银行是有利的，但是对基金来说太慢了。基金还没弄好，风险已经爆发。但存款保险费率收得太高，银行不一定能承受。”上述人士说。

此前，据申银万国的测算，在8-12个基点的费率下，存款保费的征收将给上市银行2009年的净利润带来约4-7个百分点的负面影响。

二十年轮回

最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一魏加宁回忆，最大障碍来自四大国有银行和监管层。关于存款保险的官方表述最早可追溯至二十年前。

1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》指出，“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。四年后的全国金融工作会议再度提及存款保险，不过，与现在全部存款性机构参保不同，那时的思路是要研究和筹建“全国性中小金融机构的存款保险机构”。

也就在这一年，中国农村发展信托投资公司、中国新技术创业投资公司宣告关闭。此后数年，金融机构风险频发，储户心理恐慌加剧。

当年年底，央行成立了存款保险课题组，时任中国人民银行监管二司司长的刘士余开始带队做基础性的理论研究。一位老央行工作人员回忆，他们开始介绍、翻译美国存款保险公司的经验，并着手研究国内银行业现状，包括调研银行资产负债结构，特别是存款结构，还做了很多预案分析。六年后，课题组起草了一份题为《构建中国存款保险体系的若干思考》的报告。此后草拟的存款保险方案的总体框架，正是以该报告为蓝本。

一位接近央行的人士回忆，人民银行真正积极推进存款保险，是2003年银监会从央行分拆出来以后开始的。2004年4月，中国人民银行金融稳定局存款保险处挂牌。这之后，据人民银行前副行长苏宁回忆，工作重心从理论研究、模式比较转向制度设计阶段。

在此之前，关于是否有必要建立存款保险制度的话题在央行内部争议很大。最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一魏加宁回忆，最大障碍来自四大国有银行和监管层。当时在储蓄存款市场占有率高达70%的四大行以国家信用为后盾，认为不可能出现倒闭。而人民银行有人担心设立存款保险制度会引发道德风险，因此态度比较慎重。

2005年《中国经济周刊》的一篇评论亦可看出当时另外一些忧虑：如果由商业银行按存款额度和自身的风险程度来缴纳，这对资本充足率尚未达标（中行建行因注资除外）、目前又处于股份制改革关键时期的国有银行来说，无疑是病中加压甚至雪上加霜。

国有银行曾一度持消极否定态度。一位前央行金融稳定局人士回忆，大银行不愿意干。“有些银行甚至说得很直白，我要是倒了，你也赔不起。我要是不倒，就是白交保费，拿钱保小银行，纯粹是做贡献。”上述人士告诉南方周末记者，“说得也是有道理的。在国外，大银行也是抵触的。”

金融危机后，关于四大国有行是否加入存保制度的争议逐渐消散。

在金融危机中，“大而不能倒”的传说破灭。受金融危机冲击倒闭的美国美联银行、华盛顿互惠银行，资产规模约在三四千亿美元以上，体量只略小于交通银行，比其他股份制银行都大。

而在中国现有的体系内，一旦银行碰到危机，处理起来缺乏必要的事前资金积累，所有处置措施都由临时个案来决定，需要各级政府、司法部门、监管机构的临时合作，拖延了处置时机，大大增加了处置成本。

“除了维护系统稳定，从讲政治的角度来讲，这些大银行也慢慢理解了。”上述央行人士接受南方周末记者采访时说，“大银行如果没有国家信用支撑，没有几次国家注资、改制，能有今天吗？大银行做点贡献也是应该的。”

“我觉得这项制度推开，对我们金融体系的健全，特别是小的金融企业的健康成长和救助，是一个非常好的政策。”时任中国建设银行党委书记的王洪章2012年时曾公开表示，“建设银行过去叫大银行不能倒，但现在也很难说，所以我们对这项政策是非常欢迎的态度。”